调研报告探索社区村法律顾问参与基
中国特色社会主义进入新时代,社会治理法治化已然被提升到了前所未有的高度。按照依法治国总目标，着力提升基层治理法治化水平的不断完善，夯实全面推进依法治区建设根基，本课题以开福区个社区（村）为视角，对当前社区（村）法律顾问配置、需求、工作开展、作用发挥、存在的问题和对策做一个整体探索，并期待以该调查研究为区委、区政府决策提供参考。
一开福区社区（村）法律顾问的基本情况
近年来，开福区党委、政府加大了基层社会治理法治化建设力度，大力推进了基层社区（村）人民自治、社区（村）务公开和社区（村）法律顾问等制度，在推动开福区依法治区建设基层治理法制化上发挥了积极作用。
（一）社区（村）法律顾问启动及现状1、社区（村）法律顾问启动。在《年长沙市政府工作报告》明确要求“实现社区（村）法律顾问全覆盖”，落实一社区（村）一法律顾问制度。开福区司法局在长沙市9（区、县、市）范围内推进社区（村）法律顾问工作起步较早，年4月就研究印发了《开福区社区（村）法律顾问制度实施方案》，率先启动“百名律师乡村（社区）行”工作。司法局在整合全区法律服务资源过程中，引导区属5家律师事务所、7家基层法律服务所以兼职调解员身份协助16个司法所为社区（村）提供法律服务工作；同时还协调辖区内省、市律师事务所的优秀律师参与到全区基层治理法治化活动中，为社区（村）提供免费的法律服务工作。
2、社区（村）法律顾问现状。开福区由于种种原因，全区各街道社区（村）在推进法律顾问过程中，没有很好的贯彻落实市、区的文件精神，因此一社区（村）一法律顾问落实整体效果不是很理想。到目前，全区只有8个社区（村）（植基社区、天胜社区、霞凝社区、竹隐社区、花城社区、蒋家垅社区、科大佳园社区、浏阳河社区、陡岭社区、建湘新村社区、紫荆园社区）聘请了8名专职法律顾问，其他社区（村）的法律顾问均是司法局安排的兼职调解员或公益性律师。
（二）社区（村）法律顾问需求与缺口1、社区（村）法律顾问的需求。按照长沙市政府年工作报告要求，实现一社区（村）一法律顾问全覆盖，做到真正不断满足广大居民群众基本的法律服务需求，让居民在家门口得到法律顾问为他们答疑解难，化解纠纷，扎实抓好个行政社区（村）一法律顾问，还有很大的需求，也还有很多法规制度要进一步抓细抓实，具体贯彻落实。如：落实一社区（村）一法律顾问参与基层治理法治化过程中，要做好发达的商业社区和城郊农业社区（村）对法律需求有所不同的相关事项，做到针对复杂的社会环境，频发的涉法问题，突出的矛盾纠纷，真实的法律需求，全面来做好全区一社区（村）一法律顾问的精准配备。
2、社区（村）法律顾问的缺口。开福区现有专职法律顾问8名，全区共有个社区（村），还有99个社区（村）法律顾问是司法局通过统筹安排的16名兼职调解员（律师）和80多名公益律师。按照依法治市（区）全面落实一社区（村）一法律顾问制度的要求，我区各街道社区（村）在落实社区（村）法律顾问工作中仅完成7%，距离上级要求和居民需求仍有极大差距。
（三）社区（村）法律顾问作用及互动虽然仅有极少数社区（村）有专职法律顾问，但见微知著，仍可以发现社区（村）法律顾问对基层治理法治化的重大帮助。近年来，辖区居民的法律素养在法律顾问积极协助教育和引导带动下逐步得到提升，基层治理法治化效果逐步得到了全面改善和巩固。
一是服务社区（村）开展法律咨询，强化治理法治意识。针对基层广大居民群众接受文化教育的层次不同，对法律法规的了解、运用和维护不同。近几年来，社区（村）法律顾问在区司法局的推动下，选派安排区兼职调解员（律师），法律服务工作者和公益律师充当社区（村）法律顾问，在社区（村）开展值班累计达到多天，为为广大居民群众咨询解答涉法的相关法律问题余人次。广大居民在家门口就能得到法律顾问的热心解答，让广大居民对利用法律维护自身权利有了新的认识，自觉参与到学法、守法、护法、用法中，为社区（村）治理法治化奠定了扎实的法治基础。近四年来，分别为广大人民群众解答涉法问题咨询成逐年上升趋势。
二是协助社区（村）开展普法教育，培育居民法律信仰。社区（村）法律顾问作为法律专业人员，具备丰富的法律专业知识，在参与社区（村）法治工作中了解到广大群众的法律需求，有针对性地结合自身所学法律知识和专业素养开展法律咨询服务。同时，根据社区（村）开展治理法治化的现实需要，协助社区（村）工作人员对广大居民开展多种形式的普法宣传教育、法治讲座和案例分析，用办理真实案例为社区（村）工作人员和广大居民普及生产、生活、安全等多个领域的法律法规基本知识，为群众循序渐进地树立其法律理念，让居民熟悉相关法律规范和道德规范，转变群众对法律的看法，培育基层社区（村）工作人员和广大居民的法律信仰。
三是配合社区（村）开展纠纷化解，促进基层社会和谐。社区（村）法律顾问在配合基层推进治理法治化工作中，主要是对社区（村）工作人员涉及到的法务工作，广大居民邻里矛盾纠纷涉及的法律问题与相关单位和个人进行协调化解。针对当前社区（村）居民受教育的程度越来越高，法律意识也随之提高的实际情况，广大居民当遇到法律矛盾纠纷的时候都会主动向社区（村）工作人员或专业法律人事进行咨询，当一些矛盾纠纷没有得到及时妥善化解，则容易导致矛盾升级，甚至出现过激行为，甚至会演变成家庭、家族群体纠纷或不同姓氏之间的宗派斗争。年来，法律顾问在参与社区（村）治理法治化过程中，结合法律专业知识和现实民情，用群众的语言先后化解群众间的矛盾多起，引导居民用法律手段和法律途径处理问题，切实疏通基层矛盾纠纷化解渠道，为促进基层社区（村）治理法治化创造了和谐环境。
四是参与社区（村）开展法治管理，健全民主法治制度。作为社区（村）法律顾问，在参与基层治理法治化管理过程中积极发挥自身专长,担负起了社区（村）工作人员参谋助手，充当社区（村）广大涉法事务人员的指导员，协助社区（村）参与治理法治化管理、项目合同审查、重大事项法规决策、村规民约制定等等。作为社区（村）法律顾问利用言传身教，普及法律知识、法律理念，提高社区（村）干部和工作人员依法管理、依法办事的能力，在工作中运用各种会议，有效推动基层民主法治建设的发展。如：协助社区（村）对辖区微小企业开展的法治体检，分别是：年体检多家，年体检多家，年体检多家，年体检多家，为法治管理，健全民主法治一线做出了较大贡献。
二基层社区（村）法律顾问参与法理法治化存在问题与不足
近年来，我区基层社会治理法治建设进程明显加快，对“社区（村）治理包括社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构的财政及服务能力等社会公共资源的配置。”但随着经济社会的发展，市场浪潮的不断冲击，城市化速度越来越快，基层社会的各种矛盾多发易发，传统社区（村）治理方式已无法适应国家、社会、人民的需求，社区（村）治理法治化成为必然，确保基层干部依法行政,以加强基层社会治理法治化,推进基层民主法治建设，成为我区新时代依法治区建设过程中亟需解决的几个问题。
（一）理解认识不全国家自党的十五大提出依法治国到十九大再次强调要深化依法治国，社区（村）治理法治化一直是我区依法治区的重要工作。但由于受传统思想影响，很多居民甚至社区（村）个别工作人员遇到矛盾纠纷或涉法问题时都迷信“能人”，相信在能人的协调下就可以解决一些邻里矛盾纠纷或涉法问题，就可以顺理成章的搞好社区（村）治理法治化工作。因此，对法治与民主认识十分薄弱，不懂得民主和法治是不可分的，不懂得民主需要由法律来加以保障，不懂得法律顾问的专职属性是保障民主自由的必胜法宝，不懂得法律顾问是利用法律法规维护人民群众的必备人才，不懂得法律顾问是参与基层社区（村）治理法治化和巩固依法治区的必然抓手，对法律顾问开展的工作和履行的职责理解认识不深入、不全面。
（二）聘用队伍不多根据中央全面依法治国的相关精神，扎实推进基层治理法治化建设，全国很多地区已为社区（村）聘请专职法律顾问，落实一社区（村）一法律顾问制度，这既是满足基层社区（村）人民群众公共法律服务需求的现实需要，也是提升社区（村）依法治理能力的客观要求，更是基层社区（村）治理法治化巩固依法治区的根基。自年来，开福区个社区（村）先后有8个社区（村）通过购买服务的方式聘请专职法律顾问，其他99个社区（村）没有聘请专职法律顾问。而是在司法局统一协调安排下，由区司法局聘请的兼职调解员（律师），协调法律服务工作者和省、市律所公益律师充当社区（村）法律顾问，协助社区（村）开展相关治理法治化工作，从表面上看是解决了社区（村）法律顾问的问题，但社区（村）在治理法治化过程中需要真正深入一线解决法律问题的顾问专家队伍还人数真不多,队伍还真不大。有的兼职调解员（律师）1人要担任3-4个社区（村）的法律顾问，存在法律专业人员严重不足。
（三）宣传力度不大社区（村）广大居民在学法、用法和遵法方面还没有那么自觉，更没有形成相关制度。尤其是在调研过程中，我们感觉不到基层社区（村）法律顾问在参与治理法治化过程中的重要性和必要性，其主要体现在以下几方面。一是对法律顾问参与治理立法宣传不多。总感觉国家立法在某些方面还比较滞后，无论从我国现行法律看，还是从法学理论研究来看，大多数法律、法律理论都将焦点集中在为城市经济社会发展服务，而有关农村、农民的法律在数量上和质量上都远远不能适应新时代发展的需求，更不能适应当前依法治区的现实需要，其主要原因就是，对社区（村）法律顾问在参与基层立法治理法治化过程中的重要性宣传不多。二是对法律顾问参与治理需求宣传不多。随着经济发展，群众法治意识、民主意识提升，部分社区（村）也想通过法律法规来规范社区（村）经济社会秩序，制定了一些村规民约。但这种村规民约基本都是由村里的长者按照生活习惯来制定，由于制定者水平不高，欠缺专业法律顾问指导，多是将旧习俗制度化，而非将法律顾问参与治理法治化需求进行全面的宣传。三是法律顾问参与治理推广宣传不多。依法治国是党和国家强国梦的一个重要举措与抓手，社区（村）法律顾问参与基层依法治区在治理法治化过程中的实践者和维护者。而社区（村）在治理法治化过程中却很少对法律顾问的工作与作用进行推广宣传和报道。
（四）统筹保障不力随着居民法治意识提高，对社区法律顾问工作要求越来越高，为深入推进全区公共法律服务体系建设，促进社区基层民主法治建设，提升社区（村）依法治理水平，满足人民群众日益增长的法律服务需求。开福区社区（村）法律顾问自年启动司法所、行业性委员会兼职调解员（律师）以来，只申请到了兼职调解员的工作补贴，没有申请到专项法律顾问补贴，每名兼职调解员（律师）每月也只有元左右，平均每个社区（村）补贴只有元左右。对比其他区（县、市），雨花区自15年启动社区法律顾问工作来，全面落实一社区一法律顾问制度，为每个社区提供专业化、有针对性的法律服务，还明确每个社区法律顾问每年补贴元。望城区、长沙县等区（县）将每个社区法律顾问每年补贴增加至0元。为此，我们各社区（村）只有落实好省、市，区下发的相关文件精神，抓好《开福区社区（村）法律顾问制度实施方案》、《开福区社区（村）法律顾问管理办法》与《开福区加快推进公共法律服务体系建设实施方案》的贯彻落实才能更好的保障社区（村）法律顾问正常全面参与到治理法治化工作中。
（五）优势发挥不佳伴随着经济发展，处在省会城市之中的开福区已进入全面发展与深度融合阶段，区域内既存有全省（市）核心商业社区，也有城郊结合部的社区。由于内城区外来人口逐渐增多，带动内城区居民经济收入增长文化提升，使原本熟悉的社交领域逐渐过渡到陌生人的快节奏社会，同时也出现了很多涉及法律方面的问题；而城郊结合部的社区也伴随着经济的发展城市的扩充，大部分的原始村庄居民在征拆中收入得到了大大的提升，同时在安置中仍然还保留在熟人社交圈子，广大居民群众传统意识得以保留，有很多居民遇上涉法的问题，不是第一时间找法律专业人事来解决，而是通过群众信任乡贤尊长来协调解决。如：家庭财产分割矛盾纠纷、遗产继承矛盾纠纷、婚姻变动矛盾纠纷、子女抚养矛盾纠纷、老人赡养矛盾纠纷、房屋租售矛盾纠纷、劳动合同矛盾纠纷、公司债务矛盾纠纷、政府征收法务矛盾等等都需要法律专业人才按照法定程序进行专业处理。可是，在我们基层社区（村）治理法治化实际中工作，很多是按照传统经验来协调化解，没有做到让法律顾问来处理专业法律问题，没有让有法律专业的人才发挥其法律知识的技能特长。
（六）奖惩考核不细基层在治理法治化工作中，就如何推动社区（村）法律顾问队伍业务培训、能力提升、引导群众、服务组织、服务经济、服务民生、规范民约、规范制度、规范行政等工作中的考核管理还没有形成规范的制度。同时，由于受经济发展影响，法律专业人才不断向主城区集聚，城乡结合部的社区（村）难以留住优质人才，现有法治队伍素质不高，甚至个别法律顾问在日常工作中不能较好的履行职责，在参与社区（村）处理一些涉法工作中不规范，在行政执法过程中造成居民群众不满意、不配合、不支持，甚至与行政执法人员势不两立对着干，不仅有损政府形象和法律的公信力，而且还影响到基层治理法治化平稳推进，其主要原因是各社区（村）对法律顾问的奖惩考核制度不健全不完善，也没有落实法律监督和管理。
三基层社区（村）法律顾问参与法理法治化建设对策与建议
目前，我区正处在发展机遇期和矛盾凸显期。为实现好、维护好、发展好依法治区的基础性工程，全面推进一社区（村）一法律顾问参与基层社会治理法治化建设，保障人民群众根本利益，促进社会和谐稳定。为此，提出以下意见和对策。
（一）营造尊法崇法的法治氛围，为社区（村）法律顾问发力改善法治环境法律必须被信仰，否则形同虚设。社区（村）法律顾问充分发挥作用，必须以全社会普遍法治信仰为前提，法律确实能定纷止争维护合法权益为条件。我们应借全面依法治国东风，按照“谁执法谁普法”普法责任制的要求，充分发挥职能表率作用，不断夯实法治阵地建设，开辟新的普法形式载体，广泛开展丰富多彩的法治宣传活动，在各社区（村）努力营造尊法崇法的浓厚法治氛围，牢固树立法治意识。一是以法律七进为载体。持续深化“七五”普法规划实施，充分借助新载体、新阵地、新方法，围绕服务脱贫攻坚、扫黑除恶、禁毒执行难和基层社会治理等主题，广泛开展宣传活动，营造法治氛围。二是送法到家让法律深入人心。强化法治宣传栏、法治图书角、村民法治学校等社区（村）级普法阵地建设，并向社会居民群众免费开放社区（村）普法阵地和辖区法治文化公园。三是以案释法强化法治信仰。用每一次审判显现的公平正义、每一次执法强化法治信仰，都是一次深入人心的普法教育，通过以案释法，让群众充分认识法律的作用和原则，充分感受法律的光辉，从而改善基层法治环境，为依法治区打牢根基。
（二）完善依法治理的决策机制，为社区（村）法律顾问发力提供良好条件社区（村）法律顾问必须有施展的舞台，才能唱一出好戏。如何充分利用法律顾问，而不是作为门面束之高阁，需要我们不断探索。一方面，要围绕建设基层治理法治化的关键环节和重点领域，健全社区（村）法律顾问制度化、常态化参与基层治理工作的途径和机制。法律顾问工作要贯穿于治理法治化决策全过程，形成事前防范法律风险、事中严格依法办事、事后落实法律责任的法律事务运行机制，协助群众组织处理各类涉法事务，推进社区（村）的法治建设。另一方面，建立健全情况交流、信息通报制度，加强与法律顾问的联系沟通;建立健全法律顾问定期和不定期工作会议制度，针对社区（村）事务、经济发展和群众管理中的重点、热点、难点进行分析研判，及时为基层组织抓好治理法治化工作出谋划策。
（三）培育懂法用法的法治队伍，为社区（村）法律顾问发力夯实人才基础社区（村）法律顾问作用最大化，既需要一支高素质的法律顾问队伍，也需要培育懂法用法的社区（村）工作人员。一是提高社区（村）法律顾问准入门槛。社区（村）聘请法律顾问，要报当地司法行政部门统一审核，通过后才能从事社区（村）法律顾问工作。当前少数社区（村）法律顾问是基层法律服务工作者担任，由于基层法律服务工作者没有经过统一的司法律师资格考试，虽然具备一定的法律专业知识，但他们工作能力、服务意识、责任意识、大局意识等方面与执业多年的律师相比存在较大差异。也有社区（村）聘请的法律顾问是刚入职律师，刚入职的律师在实务中缺乏工作经验、对当地的情况没有深入了解分析、矛盾纠纷不能及时妥善解决、甚至有时还会激化社会矛盾。二是培养社区（村）基层干部学法用法。社区（村）干部是直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，基层干部能否依法执政、依法办事，就直接影响着法律在群众中的威信，直接影响着群众对民主法治建设的信心。但在现实中，在碰到诸如环境污染、计划生育、土地征用、房屋拆迁、民间纠纷等难点热点问题时，有的基层干部还习惯于用“老路子”“土办法”去解决，甚至“卖关系”“送人情”，以权代法、以言代法、以情代法，严重损害了群众利益，导致社会矛盾增加，影响了社会和谐稳定。在推进基层治理法治化过程中，需要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件，以教育引导基层干部切实增强法治意识。三是开展社区（村）法制培训学习活动。社区（村）作为基层的行政单位，要不断提高基层干部、法律顾问的思想政治素养、职业道德素养，有效拓宽法律顾问的工作思路，提升法律顾问和社区（村）干部解决实际问题的能力，从而有效提升基层法律队伍的整体素质。
（四）构建多元立体的保障体系，为社区（村）法律顾问发力强化后勤支持一是加大政府购买服务经费保障。区财政局将社区（村）法律顾问纳入政府购买服务项目，将法治宣传经费聘请社区（村）法律顾问经费、公共法律服务平台建设和运行经费、法治文化阵地建设经费等纳入同级财政预算。对积极参与社区（村）法律顾问工作的机构和人员，按照有关规定进行表彰奖励，并提供必要财政支持。着力支持农村公共法律服务场所和设施建设，保障城乡居民公平享有基本公共法律服务。二是形成齐抓共管协同推进机制。明确司法行政、财政等相关职能部门在社区（村）法律顾问工作中的职责，细化街道党（工）委、办事处、司法所的工作分工，并将法律顾问工作的开展情况纳入上级政府对其的年度考核中。同时可探索建立社区（村）法律顾问制度的联席会议制度，各相关职能部门及时沟通通报工作进展情况，及时研究解决制度推进中遇到的困难和问题，为社区（村）法律顾问工作提供高效畅通的组织保障。三是为社区（村）法律顾问工作开展提供便利。各社区（村）要为社区（村）法律顾问工作开展提供必要的场地和设施,加强安全防范,保障律师人身安全；对社区（村）法律顾问查阅资料、咨询了解情况等合理要求提供支持,对社区（村）法律顾问提出的处理建议认真研究,及时沟通反馈意见，为社区（村）法律顾问专心工作扫清后顾之忧。
（五）创新科学合理的管理办法，为社区（村）法律顾问发力激发推进动力为使社区（村）法律顾问工作扎实有序开展，要建立科学合理的管理办法，充分激发法律顾问的工作热情，调动法律顾问的积极性。一是协商共同认可的管理制度。回归法律服务合同的双方合意本质，由社区（村）和法律顾问之间实现双向自由选择，政府职能部门只需提供法律顾问资源库，对法律服务主体的资格予以合法性审核并进行指导监督，不直接参与社区（村）选择法律顾问的过程。二是研究服务基层的激励政策。社区（村）法律顾问制度放在法治城市、基层依法治理的高度，研究律所、律师参与基层法律顾问制度工作的奖励措施，有关职能部门可设立专门奖项，激励和引导律所和律师积极参与这项工作，让大量优秀的律师愿意深入基层，主动为老百姓法律服务，为依法治区取得实效。三是强化典型宣传的途径方式。充分利用传统媒体与网络媒体等多种形式，广泛宣传社区（村）法律顾问工作中涌现的先进个人、典型案例，努力将宣传进社区、进楼道、进公益场所，不断提升该项制度的公众知晓率和社会知名度，使社区（村）法律顾问的工作得到群众的认同，激励他们心中的自豪感、荣誉感。
（六）形成能进能出的考核制度，为社区（村）法律顾问发力持续加压提效一是明确权利义务，明晰职责范围。聘用合同要明确各自权、责、利，具体内容包括：双方法定名称、指派法律服务人员姓名；法律顾问具体工作范围、工作方式；双方的权利、义务；双方共同遵守的原则；合同的中止、变更和解除；合同的有效期限；双方约定的其他事项。聘用合同、协议须加盖双方公章，并由双方法定代表人签章。实际工作中，社区（村）法律顾问职责还要根据社区（村）特点进行拓展。重点要协助社区（村）开展法制宣传，帮助社区（村)修订完善自治章程、村规民约，为社区（村）重大决策、重要管理活动提出相关法律意见和建议；协助社区（村）调解重大矛盾纠纷，引导群众依法维权；帮助和指导权益受到侵害的困难群众依法获得法律援助。二是改进工作考核方式，完善考核评分办法。在电话回访、查看服务台账资料、到社区（村）实地检查等方式基础上，每季度组织一次工作督查，年底每个街道随机抽取一个社区(村)的法律顾问进行公开述职。要充分发挥
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